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【概要描述】

       中國環境報記者 劉曉星 國務院近日印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《方案》)，提出了50條政策措施，并確定了“十二五”各地區化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標。針對4項污染物國家均預留部分指標，預留指標主要用途是什么？預留指標量是如何進行測算的？如何用于主要污染物排放權有償分配和交易試點工作？記者日前走訪了環境保護部總量司和中國環境規劃院相關負責人。

　　預留指標主要用于排污權有償交易試點

　　環境保護部總量司副司長劉炳江日前在接受記者專訪時介紹說，“十二五”期間，針對4項污染物國家均預留部分指標，主要用于污染物排放權有償分配和交易試點工作與國家戰略性重大項目及國家重大科技示范項目。

　　4項污染物預留指標量是如何測算的？如何做到科學合理？劉炳江介紹說，首先對推進排污權有償使用和交易中市場失靈問題進行了充分考慮，市場失效后，極有可能引發排污權交易價格的過高過低，此時，國家將拿出部分預留指標用于調節市場價格。與此同時，預留指標中也充分考慮了“十二五”時期國家可能上馬的一些國家性重大項目和國家重大科技示范項目，這些項目產生的總量指標需要由國家進行平衡考慮，國家在制定方案時充分考慮了這個問題。

　　“十一五”期間，國家在部分省、市開展了試點工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點省份。另外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省也在省內積極地探索嘗試。通過先期試點，這項制度取得了積極進展，各地區配合總量減排工作出臺了系列地方法規政策文件，部分地區已全面開征排污權有償使用費，并進行了多筆排污權交易，盤活了總量指標，節省了減排成本。

　　中國環境規劃院水環境規劃部高級工程師吳悅穎在接受記者采訪時介紹說，排污權有償分配體現了環境資源的有價性。“十一五”時期，在試點地區，新建項目要獲得排放總量，必須通過有償的方式獲取，指標來源主要是淘汰技術落后的現有企業，側面上促進了地方上“以新代老”，提高生產技術水平及污染治理水平，盤活總量指標。而企業獲取的排放指標如果在生產過程中有所富余，可以參與交易，體現了排放指標的靈活性，在一定區域內對排放指標資源進行了合理配置，節省了減排成本，對地方完成污染減排任務及環境質量改善任務有推動作用。

　　毫無疑問，排污權交易制度的實質是通過市場機制將外部性問題內部化，將污染治理和企業收益聯系起來，形成有效的激勵約束機制，通過激勵作用使得有能力降低污染的企業發揮自己的比較優勢，達到激勵企業降低排污量的目的，并降低社會總的排污水平。

    排污權交易規范政策有望近期出臺

　　排污權交易是一種特殊的市場行為，既要滿足經濟效率的目標，又要滿足政策目標，以達到一定的環境質量標準。毫無疑問，排污權交易的市場規則既應該包括常規的市場規則，用于維護市場的公平性和競爭性等目的，同時也應包括專門的交易規則，這是為保證環境質量目標而設定的。

　　專家向記者介紹說，目前，由于各試點地區排污權交易處于初步探索階段，工作目的、方法和內容相差較大，交易形式“五花八門”，排污權交易指標的單位額度和交易量也參差不齊。面臨的問題主要體現在:排污權有償取得認識程度不高；法律法規滯后，操作依據不充分；排污權交易市場尚未形成；排污權交易價格機制沒有建立等方面。

　　為有效指導和規范地方排污權有償使用與排污權交易試點工作，促進污染減排長效機制的建立，環境保護部與財政部聯合啟動了《關于開展排污權有償使用與排污交易試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。劉炳江介紹說，目前《指導意見》最終稿已經上報至國務院，將適時下發。《指導意見》對總量指標的分配、來源、交易途徑、方式、保障能力建設等作出了具體規定。

　　應該說，從國家層面來講，這是排污權交易政策的破冰之旅。盡管我國排污權交易的試點已進行了數年，但至今還沒有制定出全國統一的關于排污權交易的法規。國家現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權交易制度。各地方根據當地條件分別制定了一些區域性的排污權交易條例，但這些條例都是地方性法規。如《上海市環境保護條例》中提到了可以進行排污指標的有償轉讓但無具體的操作規范。另外，對排污權交易的監督、執法也是一個相當突出的問題。例如，我國現行法律對企業的罰責過低，使某些企業寧愿受罰也不愿購買排污權并治理污染源，這就使得排污權交易受到相當大程度的阻礙。

　　明晰產權歸屬是解決排污權交易中制度瓶頸的關鍵措施。參考國外和我國試點城市的經驗，必須根據我國特有和不斷變化的立法和司法要求，創新一系列法律條件，為排污權交易的推行奠定法律基礎。諸如包括從法律上確認排污權、保障排污權的市場主體、規定排污權的市場規則和管理機構等。

　　劉炳江表示，“十二五”期間，國家將繼續積極穩妥地推進這項制度，作為減排的一項重要經濟政策，形成適合我國國情的、分級管理的排污權有償使用和交易制度，在全國逐步推行。

　　排污權可能實現跨省交易

　　鑒于污染物的關聯性和區域性的特點，由試點到在全國范圍內全面推行排污權交易成為大勢所趨。據了解，預留指標量主要是依據“十二五”期間在國家層面上可能開展跨省排污權交易的需求進行測算的結果。

　　我國地域遼闊，自然條件復雜，各地經濟發展水平不等，如果采用“一刀切”的排污權交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會打折。由于不同地區地形地貌、氣象背景、經濟發展和管理水平差異較大，在這種情況下開展的排污權交易試點工作如何在全國推進？劉炳江表示，在全國推進排污權交易涉及范圍廣，要采取慎重推進的態度。要看政策配套是否到位、監管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權交易機構體系建立的情況、企業購買的活躍程度等。